Articolo a cura di Gerardo Giovagnoli

Nella Sessione di giugno che sta per iniziare, Il Consiglio affronterà una proposta di aggiornamento del Regolamento Consiliare, limitata per lo più al taglio dei tempi degli interventi.

Credo che entro breve però sarà necessario ridefinire il ruolo del Consigliere e dell’apparato amministrativo che fa da ausilio.

Quello del Consigliere è un ruolo non professionale, non stipendiato, che prevede delle discriminazioni che devono essere sanate: i lavoratori del settore privato, la maggioranza della nostra forza lavoro, non sono rappresentati se non in maniera residuale. In questa legislatura, se non erro, sono meno del 5% del totale, mentre liberi professionisti e dipendenti pubblici sono sul 30% circa, 10% di pensionati ed il resto più o meno equamente diviso tra disoccupati, pensionati e studenti. I dati delle ultime legislature non si discostano di molto.

Questo avviene perché i dipendenti pubblici, a fronte di una diminuzione del gettone consiliare, possono assentarsi dal lavoro in ogni momento in cui una sessione Consiliare o di Commissione viene convocata, mantenendo il proprio stipendio. I liberi professionisti, almeno quelli già affermati, riescono a gestire il tempo in maniera più flessibile, mentre i dipendenti del settore privato si ritrovano a dover chiedere permessi lavorativi che vanno ad erodere le ferie o addirittura il proprio emolumento.

È un problema democratico e di rappresentanza della popolazione, nonché di parità di accesso al diritto all’esercizio della politica attiva principale, quella appunto parlamentare.

Il fenomeno è esacerbato da alcune caratteristiche peculiari dei lavori del Consiglio: la convocazione mensile, spesso di 7-8 giorni consecutivi di lavoro, con agende sempre diverse e decise solo 5 giorni prima, con l’Ordine del Giorno che prevede giornate intere di lavori, anche notturni e la generale impossibilità di prevedere le tempistiche di ogni comma.

Anche le Commissioni permanenti soffrono dello stesso problema di convocazioni irregolari e tempi difficilmente prevedibili.

Questa incertezza, disordine, irregolarità, nasconde due vulnerabilità democratiche, gravi, probabilmente peggiori, di quella già denunciata: da una parte la potestà legislativa che dovrebbe essere, in una Repubblica parlamentare, solo eccezionalmente delegata al Governo, mentre essa rappresenta in realtà la normalità; dall’altra la mancanza di vera assistenza parlamentare, l’Ufficio Studi Legislativi è solo da poco in costruzione, o una expertise strutturata nei partiti politici.

Le due deficienze si alimentano a vicenda, creando uno sbilanciamento che deve essere compensato, come già raccomandato dalla Relazione finale di monitoraggio del Consiglio d’Europa del 2023.

Se il problema del predominio del Governo sul Parlamento è un problema non solo sammarinese, quello della scansione dei lavori non è condiviso da nessuno dei Parlamenti dei piccoli paesi con i quali spesso ci confrontiamo.

Il Parlamento del Liechtenstein, per esempio, “è composto da 25 membri. Le deliberazioni sulle leggi vengono di norma svolte anche nell’Assemblea plenaria. Per questo il Landtag è descritto come un ‘Parlamento operativo’. Rispetto ad altri parlamenti, non molte funzioni sono delegate alle commissioni. Nel corso dell’anno il Landtag si riunisce per circa otto-dieci sedute, a seconda del carico di lavoro. Le sedute di solito durano tre giorni (mercoledì/giovedì/venerdì). Le sedute iniziano alle 9:00 e di norma proseguono fino a circa le 21:00, a seconda del numero di punti all’ordine del giorno. È sempre prevista una pausa pranzo e una breve pausa serale” (Testo della risposta alla mia specifica domanda posta all’allora Presidente del Parlamento Albert Frick).

Il Consell General di Andorra, che per legge si riunisce dal 1 settembre al 31 gennaio e dal 1 marzo al 15 luglio, ha di norma due sessioni al mese, di un solo giorno, anzi mattinata, cadauna. Le sessioni si dividono in “ordinaria” e di “interrogazioni”: la prima riguarda la legiferazione, la seconda per dare la possibilità all’opposizione di svolgere il suo ruolo di controllo, verifica e critica dell’operato del governo.

Le Commissioni ordinarie sono nove e si riuniscono ogni qualvolta ci siano delle leggi da processare, le sedute durano per lo più meno di due ore e settimanalmente se ne contano mediamente tre.

Solitamente una legge non tiene impegnato il Parlamento per l’approvazione finale, compresi gli emendamenti, per più di due ore. 

Com’è possibile questa celerità, stante il fatto che a San Marino non è infrequente che una legge occupi, tra Prima lettura, Commissione e Seconda lettura, un tempo superiore alle 30 ore?

La grande differenza sta nel fatto che una grossa parte del lavoro viene fatta al di fuori dell’agone politico, spesso un vero e proprio campo di battaglia, dell’aula consiliare.

Nel tempo tra la presentazione e la votazione finale, l’opposizione propone emendamenti che vengono fatti girare per email agli altri Gruppi parlamentari e si innesca un confronto informale tra partiti, al fine di trovare soluzioni comuni e ragionate, non conflittuali e improvvise come succede in Repubblica.

Un passaggio sulla tecnica legislativa

Un elemento che sicuramente deve essere migliorato è la qualità e la leggibilità dei testi. Molte delle normative che approviamo richiedono una decodifica, la loro comprensione pare essere un esercizio per addetti ai lavori: linguaggio estremamente burocratico, continui rimandi a commi di altre leggi, troppe modifiche di legge senza testi coordinati. Inoltre è da rilevare la tendenza, biasimevole, a scrivere delle descrizioni, dei desiderata, lunghe casistiche che potrebbero essere sostituite da più chiare tabelle, formulazioni in un italiano ambiguo o l’inutile utilizzo a profusione di prestiti linguistici, soprattutto chiaramente dall’inglese, a volte pure scorretti.

Per citare un esempio positivo, in questo mese ad Andorra è stato sancito un patto tra Governo e Consiglio, per garantire “che le leggi e i regolamenti che disciplinano la vita dei cittadini siano comprensibili a tutti, in particolare alle persone con disabilità intellettiva o difficoltà di comprensione della lettura”. (https://www.consellgeneral.ad/ca/noticies/el-consell-general-i-el-govern-andorra-signen-un-conveni-per-adaptar-els-textos-legislatius-a-lectura-facil).

Tornando a San Marino, spesso capita che l’approvazione di emendamenti, per lo più presentati all’ultimo momento, snaturino il testo iniziale dal punto di vista della forma, a volte della sostanza. 

Una delle esigenze del tempo prossimo futuro è che il testo sia facilmente traducibile in inglese, soprattutto se riguarda temi economici, visto che è fondamentale che un investitore esterno sia in grado di comprendere velocemente e correttamente i dispositivi di legge.

Quindi bisogna migliorare la qualità della tecnica legislativa, della redazione dei testi di legge: questo ha a che fare non solo con il testo in sé, ma anche con un processo di studio, redazione e valutazione della Proposta di legge e dei suoi emendamenti che deve evitare incongruenze interne al testo o con altre leggi o dubbi sulla stessa messa in votazione degli emendamenti.

La goccia che fa traboccare il vaso

Già negli ultimi anni una parte crescente della legiferazione sammarinese è stata dedicata all’allineamento agli standard europei, una necessità ineludibile per consentire a prodotti ed a procedure di ricevere il bollino di “equivalente”, vista la nostra terzietà rispetto l’Unione Europea.

Quando, entro breve sperabilmente, saremo all’interno del Mercato unico, l’esigenza di compliance rispetto a Direttive, Regolamenti e Decisioni europee, secondo gli obblighi e le deroghe contenuti nei 25 allegati dell’Accordo di associazione, determinerà una revisione della gerarchia delle fonti, richiederà un inedito schema di recepimento automatico o periodico, con un impegno del Consiglio Grande e Generale crescente, nel tempo e nella dotazione di competenze. Un’anteprima di questa rivoluzione è stata presentata in Consiglio qualche mese fa grazie ad una relazione delle Segreterie di Stato Esteri ed Interni.

Anche senza questi impegni l’attività del Consiglio ha accusato, più volte nelle ultime legislature, rallentamenti significativi nello smaltimento delle Proposte di legge, dei Decreti, delle Istanze d’arengo. 

Si rischia quindi una ischemia cronica, che nella fase iniziale sarà aggravata perché in tempi definiti, ma non lunghissimi, si dovranno approvare un numero molto elevato di provvedimenti di legge, creazione di Autorità di regolazione, come rappresentato dagli Allegati I e II della richiamata relazione. 

Alcune informazioni al riguardo da Andorra e Liechtenstein

Secondo le stime andorrane, i 3983 atti Europei da incorporare richiederanno almeno 70 leggi che impegneranno tutti i loro Ministeri (“Preparació de la implementació de l’Acord d’associació”, documento presentato nella bilaterale ad Andorra il 5/2/26).

Il Liechtenstein, che è il più piccolo Paese che fa parte del Mercato unico europeo, ambito futuro di appartenenza anche di San Marino, ha così architettato il recepimento delle normative UE:

“Per quanto riguarda le misure provenienti dal Parlamento europeo — ossia regolamenti e direttive — il Landtag si occupa e approva l’incorporazione di atti specifici (Decisioni del Comitato Congiunto, JCD) nonché l’attuazione di tali atti nel diritto nazionale.

Incorporazione degli atti

• Sulla base dell’ordine del giorno definitivo della riunione del Comitato Congiunto SEE, gli atti pertinenti vengono inviati elettronicamente dall’Unità di coordinamento SEE alla Commissione SEE/Schengen. La Commissione SEE/Schengen si riunisce otto volte l’anno per esaminare tutti gli atti dell’UE che devono essere incorporati nell’Accordo SEE, con particolare attenzione a quelli che comportano requisiti costituzionali.
• Per “requisiti costituzionali” si intende che è necessaria l’approvazione parlamentare prima dell’entrata in vigore di una JCD (con la quale un atto dell’UE viene incorporato nell’Accordo SEE); vedi l’articolo 103 dell’Accordo SEE.
• I requisiti costituzionali vengono notificati al momento dell’incorporazione di un atto.

Attuazione degli atti

• Alcuni atti giuridici incorporati nell’Accordo SEE devono essere recepiti o attuati nel sistema giuridico nazionale.• Se l’attuazione di direttive/regolamenti richiede modifiche a leggi esistenti o l’emanazione di nuove leggi, tali modifiche legislative sono trattate dal Landtag.
• È importante notare che il Liechtenstein adotta un sistema monista. Pertanto gli atti dell’UE direttamente applicabili, come i regolamenti, non necessitano di recepimento/attuazione ma si applicano direttamente dopo la loro entrata in vigore nel SEE.

Il Landtag di norma non dedica parti specifiche di ogni seduta plenaria alla discussione delle questioni relative al SEE, ma di solito si occupa di tali questioni quando nell’ordine del giorno figura un disegno di legge relativo a requisiti costituzionali (vedi incorporazione degli atti sopra) o un disegno di legge relativo all’attuazione di un atto del SEE.” (Testo della risposta alla mia specifica domanda posta all’allora Presidente del Parlamento Albert Frick).

FINE PRIMA PARTE

La seconda parte sarà pubblicata su Insider.sm il 21/06/2026